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地方政府信用风险管理与外部监督dd-【新闻】

发布时间:2021-04-09 09:29:52 阅读: 来源:仓储笼厂家

地方政府信用风险管理与外部监督

特华博士后科研工作站 饶云清 张海波

现代市场经济,是一个建立在高度发达的社会分工体系基础上的复杂系统。各个市场参与主体通过交易,形成了错综复杂的信用关系。从信用的角度来看,为了实现整个市场经济体系的健康发展,不仅需要构建规范的社会信用体系,而且还需要构建高效的保障体系。其中,政府信用是整个社会信用体系中的核心,地方政府信用又是其中关键的内容。它不仅关系到全社会信用体系的建设,而且也是建设信用政府的基础。针对我国地方政府普遍存在的信用风险,有必要加强管理和外部监督。

地方政府信用风险管理

地方政府信用风险管理中的一项重要内容就是:依据一定的方法和程序,对该地方政府依据合同约定,在未来偿还其直接、显性商业性金融债务的意愿和能力进行的评估。这一结果反映的是作为债务人的地方政府,对其债务违约的相对可能性。借助国家信用评级的方法,以及国家信用分析的逻辑和框架,我们认为,通过对地方政府的社会管理能力、经济实力、财政实力和金融实力等要素的分析,可以对地方政府的信用风险水平作出综合性的评价,并为地方政府信用风险管理体系的建立与完善提供指导。

从中长期来看,地方政府信用风险管理应围绕着综合体制实力展开。综合体制包含着社会管理能力、经济实力和金融实力等基础要素。根据国家信用评级理论及信用分析框架,地方政府的财富创造力是债务偿还能力的基础,地方经济增长的能力依赖于地方政府的经济社会管理能力,地方政府的财政实力以及该地区金融体系运行的有效性,直接决定了地方政府的债务偿还能力。从这个意义上来看,对地方政府信用风险的科学评估,能够合理地反映出地方政府发展的方向和路径。所谓地方综合体制实力,就是指地方政府对财富创造的体制保障能力,它决定着地方政府的中长期财政状况。从地方性债务的角度来看,地方经济所创造的新增财富是地方政府用于偿还债务的主要资金来源。地方综合体制可以划分为国家经济社会管理能力、经济实力和金融实力。这三种影响地方政府信用水平的基础性要素共同决定了地方政府当前以及未来能够创造的财富总量,决定了地方政府的偿债收入以及未来债务规模的发展趋势,构成了对地方政府信用能力的一种体制性保障。

从短期来看,地方政府信用风险管理应以改善地方政府的财政状况为重点。从这个方面来看,地方政府的财政状况表现为地方政府资金在短期内的充裕程度和流动性,这一状况反映出地方政府的收入以及其债务状况。虽然地方政府的财政状况在一定程度上是地方经济综合体制实力作用的结果,但是随着中央政府运用财政和金融等手段来调节经济,以及刺激经济增长等职能的扩大,短期内地方政府的财政状况会经常与其综合体制的实力发生背离。因此,科学合理地改善地方政府的财政状况,也将是地方政府信用风险管理中的一项重要内容,其主要集中在,如何提高政府收入对政府债务的保障程度。

综合以上两个方面的内容来看,提高地方政府的财政实力,不仅是提高地方政府信用水平的核心,而且也是有效化解地方政府债务问题的关键。因为地方政府的财政实力直接决定着地方政府的债务偿还能力。进一步来说,地方政府的债务偿还能力还是完善地区金融体系、抵御金融风险的一个重要基础。从构建我国地方政府债券市场的角度来看,解决地方政府的债务偿还能力,是一个不能回避的关键性问题。这个问题的有效解决包含两个方面的内容:

一是提高地方政府的财政实力。地方政府应综合运用各种财政收支、转移支付以及债务管理等手段,保障地方政府债务的偿付能力。其中更为重要的是,逐步构建科学的地方政府资金流动性风险管理体系,使其在地方政府债务管理中发挥基础性的作用。目前,我国地方债务在资产结构、负债结构以及期限结构等方面均存在着明显不匹配的状况。再加上相对平稳的地方政府财政收入的增长,较之于快速扩张的财政支出,其结果必然会使地方政府面临较重的债务负担,这不仅直接制约了地方政府的偿债能力,严重时还可能会引发地方政府的债务违约。根据我国地方政府目前的收入(即税收收入、债务收入和其他收入),我们可以发现,这些不同的收入来源对于地方政府债务的保障程度也呈现出不同的特点。首先,税收收入通常是作为偿债的第一来源。它的增长潜力取决于国民财富的增长速度、税基和税率。其次,债务收入被看作是偿债的第二来源。这一收入来源直接反映了地方政府与各债权人之间的信用关系,而且受限于地方政府自身的信用状况,以及投资者对这一信用状况的预期。再次,作为偿债第三来源的其他收入,即除去税收和债务之外的其他收入来源。这一来源的不确定性大、规模有限,因此对地方政府收入的贡献较小。综合来看,提高债务收入的比重,对于提高地方政府偿债能力十分重要,但是对于地方政府的信用状况以及在资金流动性管理等方面也提出了更高的要求。

二是加强地方政府的金融实力。金融实力主要包含两个方面:一方面是效率;另一方面则是风险。从人类社会发展的历史来看,金融体系的不断深化能够促进经济体系生产效率的不断提高。但是,当金融体系脱离实体经济的发展水平时,金融系统内部出现风险的可能性就会大大提高,进而危害金融与经济体系的稳定。特别值得注意的就是“金融稳定性”的问题。从稳定性角度来看,一个国家金融体系的设计和运行是否有效,主要是从风险生成和风险防范两个方面进行评估。其中,风险生成机制主要是考察引发金融风险的直接原因及其表现形式;风险防范机制则除了考察监管体系之外,一个重要的内容就是对信用状况的评估。因为信用关系是金融体系存在并得以运行的根本,随着信用体系不断发展并日益复杂,它不仅会增加经济、金融体系的运行成本,而且还会导致金融风险的集聚。因此,加强地方政府的金融实力,从一定意义上来说,需要进一步改善地方政府的信用状况,并严格遵循信用规模与地方经济发展相匹配的原则,逐步加强地方政府的金融实力和对债务的偿付能力,避免因虚拟的信用关系不断累积使得地方政府债务收入来源转化为风险的来源。

地方政府信用外部监督机制

建立适合国情的地方政府信用外部监督机制和政府失信的惩罚机制,将具有十分重要的意义。特别是针对地方政府信用评估、失信测评、责任追求、守信激励,以及处罚和补救措施等方面进行制度的安排与机制设计,是构建我国信用政府的重要措施,同时也是提升地方政府信用水平的关键手段。另外,这些工作也将成为促进地方经济发展,解决地方政府融资问题,建立市政债券市场的必要制度准备。

构建地方政府的信息公开机制,发挥其重要的外部监督作用。从人类社会发展的角度来看,信息公开是人类文明程度不断提高的一个重要标志。从地方政府与社会公众之间的关系来看,构建公开的信息机制,一方面能够有效地降低地方政府与社会公众之间的信息不对称;另一方面能够进一步有效地发挥社会公众对于地方政府的外部监督作用,从而防止地方政府失信行为的发生。从公开的信息机制所包含的信息来看,地方政府公开的信息应包括以下几个方面:一是基础信息方面。地方政府除了应公开相关的法律法规、地方政府职能、政府各种工作程序及办事流程之外,还需要公开各种重大事件的相关信息。二是地方政府诚信方面。地方政府应公开对社会公众的责任与承诺,以及自己遵守法律、廉洁奉公等各种具体履职情况方面的信息。特别是在地方政府履行其基本职责过程中的决策程序、决策过程以及所取得的社会效益。

建立公众听证制度,推动地方政府建立有社会公众参与的行政理念和工作机制。从国内一些专家学者的调查研究结果来看,我国地方政府在行政决策过程中,社会公众参与的程度有限。这一现象主要是因为在现行的制度体系下,支配地方政府行为的是财政收益。这导致了地方政府为追逐财政收益最大化的目标,忽视了处于弱势地位的社会民众权益,而地方人民代表大会的监督职能,又难以发挥其应有的作用,从而造成了社会民主化水平的低下,社会公众难以参与地方政府的决策过程,并对地方政府进行有效的监督。不过,我国改革开放以来各种社会组织不断出现,其影响力也不断扩大,目前它们正逐步成为了社会公众与地方政府构建的桥梁。同时,我国地方人民代表大会制度和政治协商会议制度,这些社会公众能够参与政治的渠道,在现阶段可以逐步建立公众听证制度,特别是与地方经济社会发展相关的重大事项以及关系社会公众切实利益的决策过程中,地方政府有必要在现代的信息技术基础上,建立公众听证制度。并将决策参与和外部监督主体扩大到普通公民。这是因为现代的信息通讯技术迅猛发展,能够保证公众有平等的机会获取有关的信息,并进行远程的电子政治参与。这一机制不仅能够帮助地方政府在其决策过程中充分地吸收社会民众的意愿,同时也有助于提高社会对政府的信任程度。

构建实时监控管理地方政府债务的信息系统。由于当我国地方政府因资不抵债而出现信用问题时,无法进行政府重组或者地方政府破产。因此,中央政府仍然承担着地方政府债务最后清偿人的角色。这表明,中央政府有义务对地方政府的财政状况及其债务情况进行实时监控。为了完成这一目标,我国需要构建一套完善的地方政府债务外部监控信息系统。这一监控系统,可以运用信用风险评价和流动性风险分析相结合的设计框架,将有关地方政府的财政信息、土地价值及其变动信息、债务存量与流量方面的数据信息进行全面采集、汇总、分析和预测。同时,我们还可以将与政府账户相关的数据信息进行比对,构建风险预警系统,合理计算预警区间,从而实现对地方政府的信用及债务情况进行全面监控和评价,防止地方政府违规举债等不良行为,提高地方政府的债务结构和期限结构的合理性。

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