关于新时期城市公共交通定位及有关问题研究万芳

关于新时期城市公共交通定位及有关问题研究

【摘要】本文从研究中国城市公交从创立至今四个时期对其双重属性———“经营性”与“公益性”内涵的认识、发展、变化出发，以一系列事实与有关文件精神，较客观地论述了两性的有机统一、辩证关系，并在此基础上提出了新时期城市公交必须在全面建立社会主义市场经济体系的大背景下，不断深化改革，既要有高质量的“公益性”，也要有高水平的“经营性”，只有这样才能搞好、搞活城市公交。 中国城市公共交通从新中国成立开始风风雨雨已走过了半个多世纪。归纳起来，大致可以划分为四个阶段。第一个阶段从新中国成立到“文革”前（1949～1966年），为计划经济体制下的公交创建、发展时期；第二阶段“文革”（1967～1978年），为城市公交基本停滞发展时期；第三阶段“文革”后改革开放初期（1979～1990年），为“公交乘车难”及落实国务院59号文精神的困难时期；第四阶段全面建立社会主义市场经济、深化经济体制改革（1991年至现在），为城市公交走向高起点发展的新时期。从这几个时期的发展不难看出我国城市公交定位的轨迹，其双重属性是逐步深化、明朗、丰富的。 一、公交创建、发展时期 从1949年10月1日新中国成立后不久在北京、上海等主要大城市创建城市公共交通伊始，就主要是按照前苏联的模式，搬用其社会主义城市公共交通的经验，公交公司全部为国营，统属国家，严格按照国家计划经济管理体制下的国有企业运行。领导是政府任命的，建设与运营生产资金全部是国家的，公交基础设施建设列入城市建设（市政建设）计划，公交（企业）运营生产列入城市公用事业生产计划。总之，城市公共交通的一切都由国家包了，既不用担心建设发展（扩大再生产）和企业运营生产（维持再生产）资金，也不用害怕亏本，企业的主要责任就是尽最大努力超额完成政府下达的公交运营生产计划，以最佳的公交服务来分担政府的职责，兑现政府要为广大劳动人民提供经济、方便、舒适、安全的城市公共交通的承诺。城市公交在这时的定位因此十分明确：是国家公用事业的主要组成内容之一，尽管其表现形式是一个为城市生产和人民生活服务的客运交通企业，但其本质则是履行政府的城市建设职能。这也就使它从隶属关系上一开始就划入建委系统，属建委管辖的公用事业管理局（或城建局）领导下的企业之一，而且定为服务性质的生产性企业，是一个事关城市经济发展和社会安定、人民生活水平提高的十分特殊的企业。它有自己特殊的经营目标和社会责任。 它的特殊，主要在于其具有与一般企业不同的双重属性：一是实行独立的经济核算，即我们现在所说的“经营性”，二是“公益性”，这是因其服务具有公共性这一特定属性和特点所决定的。由于公共客运生产与物资生产部门要在生产过程中改变劳动对象的属性或状态并创造出具有新的属性或状态的产品不同，只是使对象在保持原样的情况下进行空间移动，给社会所提供的不是实物形态的产品，只是一种劳务，而其所创造的价值只能是造福于全社会的无形财富。因此，这个时期“公益性”的内涵主要是“坚持社会效益第一、坚持服务第一、以为广大人民群众提供优质服务为首要职责，它要充分体现的是为人民服务的社会主义精神”。在社会效益第一的前提下，企业也考虑经济效益，运用开展劳动竞赛、增产节约等各种政治活动充分调动职工的生产积极性，增收节支，降低成本，争取较好的经济效益。但显然这是摆在次要地位的。企业经营的目标不是要最大限度地创造利润，而是更好地提供优质服务，企业不担心亏不亏、赚不赚钱，没钱了可以写报告找政府要。与铁路、邮电等部门一样，公交也被人们誉为“铁饭碗”。城市公交的“经营性”在这个时期也因此被“弱化”了。 十分巧合的是，因为这个时期除了步行、很少量的单位团体车和小汽车外，受经济条件限制连自行车都很少，城市公交基本上是全体城市居民、尤其是广大职工和学生（上下班等）最普遍使用的交通工具，它运量较大，加之公交成本较低，全国各主要城市公交企业基本上都是赢利的，有的甚至很可观，企业完全不担心生存和发展问题，完全不会为经济问题所困扰，这就导致当时城市公交的“经营性”更加弱化。作为公交企业的领导，由于不存在企业生存的危机感，而且日子过得都还不错，加之政府和主管部门主要要求的是“社会效益第一”、“服务第一”，因此，更多的是考虑企业的“公益性”，这一属性也因此被大大强化了，甚至几乎取代了“经营性”，以至社会上竟出现了城市公交是“福利性”事业的错误认识。 从理论上讲，城市公交具有“准公费”服务特征，即它是介于纯自费与纯公费服务之间的一种服务方式，这就是说：一方面它具有以适当价格提供服务的必要性，另一方面又由于它具有广泛的公益性，其服务的价格基本上不能完全按价值规律办事，但实际上是可以在充分照顾公益性的前提下使价格与价值不完全背离，做适当、合理的调整，然而，在当时过分强调“社会效益第一”的前提下，加之各地公交企业又较普遍是赢利的，故当时公交服务的价格普遍是低于价值的。对公交的这种低票价、甚至是象征性票价，社会各方面及公交企业本身并不以为然，并未感到这为公交今后的发展埋下了不利的种子。显然，在此情况下，城市公交的“公益性”被大大强化了，以至在相当长时间里人们较普遍地误认为城市公交就是“公益性”的（甚至是“福利性”的），基本上不知道它还有“经营性”的一面。 二、城市公交基本停滞发展时期 “文革期间”（1967～1978年）城市公交与其它许多行业一样也受到了冲击，由于政府每年用于公交建设的投资基本上停滞或者投资比例几乎压缩到最低点，而票款收入又大幅减少，企业只能靠“吃老本”维持简单再生产。在中央“抓革命、促生产”的号召下，在当地革委会和军代表的督促下，公交企业受到了保护，城市公交作为谁也离不了的交通工具担子更重了。大量“串联”的流动人口和“闹革命”的学生、工人、农民等使公交客流猛增，尤其是这时照章购票的人越来越少，公交车也变得越来越拥挤，车容车貌也被挤得越来越差。即使如此，公交企业仍然坚持其“社会效益第一”、“服务第一”的原则使公交车辆在各条线路上奔忙，将城市公交的“公益性”发挥到了极致。尽管车辆越来越破旧，月月亏损，但在这时“抓革命”的形势下，决不能讲“经济效益”，更不允许讲“经济效益第一”，这就意味着搞“修正主义”，城市公交的“经营性”在这项“帽子”重压下基本上被抛弃了。可以说，城市公交的发展在这时是“畸形”的。 三、改革开放初期的城市公交 “文革”后，确切地说是1978年12月十一届三中全会以后，改革开放使中国迈入了一个以建设现代化经济为中心的崭新时代。经济起飞所带来的交通需求的迅速增长使供应能力十分有限的城市交通基础设施实在难以承受，其中，尤其是城市公交经过十年“文革”的困扰不仅“老本”吃光，元气大伤，而且还欠着许多旧帐，场站保修等设施严重不足，车辆破旧，大多带“病”运营，这使得它在大大超过自身承受能力、而且还在不断迅速上升的客运量面前难以招架，城市公交开始全面紧张。从二十世纪八十年代开始，交通紧张很快包围了各大城市，中国城市交通也由此跨入了以“公交乘车难”为特征的“城市交通紧张初生期”。这个时期也是城市公交处于生存的最困难时期。“公交乘车难”及由此反映出的城市公交经营体制、票价、企业亏损等主要问题不仅引起了各地政府的重视，而且引起了国务院、尤其是主管部门建设部的注意。经过充分调研，1985年4月1日建设部向国务院递交了《关于改革城市公共交通工作的报告》，国务院于4月19日迅即以国发（1985）59号文向全国各地政府、各部委、各直属机构批转了这一报告。“59号文”的出台不仅十分及时地挽救了处于困境中的城市公交，而且给它的发展、特别是改革指明了方向。“59号文”在中国城市公交发展史上具有重要意义。 事实清楚地表明：城市公交之所以会在改革开放开始后就陷入了上述困境，十年“文革”袭扰使企业元气尽失并背上了沉重的包袱固然是重要原因，但从本质上讲仍然是由建国后创建城市公交开始直至改革开放前的较长时间里，对其“两性”一直处理不当所致，即没有将其“经营性”与“公益性”有机地联成一个整体，而是机械、片面地将两者割裂开来，过多地强调其“公益性”，强调社会效益第一、服务第一，违背价值与价格规律，使票价大大低于价值，亏损日重，看不到企业在经济上的希望。企业缺少经营，缺乏经济活力，机制缺乏自身创“血”、输“血”的能力，不能掌握经济的主动权，一旦失去国家这座赖以生存的“靠山”，就完全失去抵抗干扰和风险的能力。显然，这对城市公交的健康发展是不利的，公交不能再沿这种模式继续往下走。 《59号文》和《关于改革城市公共交通工作报告》（以下简称《公交报告》）在这方面给了我们十分明确的指示。《公交报告》在文中指出了城市公交的“突出问题”，其中（一）、（二）、（三）、（四）条都是由于缺乏“经营性”造成的。如“现有车辆不能适应需要”；“现行运价过低，三十年来未作调整”；“企业负担过重”；“前后方设施比例失调，车辆折旧年限长，车辆失修失养严重”。《公交报告》在提出解决这些问题的办法时，就当时的情况而言，起点站得很高，高瞻远瞩，具有战略眼光，而且思想开放，改革意识非常强。首先是大胆开放了过去国营一统天下的城市公交客运市场，“改变城市公共交通独家经营的体制，实行多家经营、统一管理”，其中特别是“发展集体和个体”，“积极引进外资和技术设备”，要“搞活城市公共交通”；其次是明确提出了全新的公交经营理念，“企业经营完全实行独立核算，自负盈亏，全面实行承包责任制，可以实行全民所有制下的个人承包”；第三、虽然也指明“公共交通是服务性的生产部门”，但与过去强调社会效益第一、服务第一不同，不仅强调“企业经营完全实行独立核算，自负盈亏”，而且十分明确提出“要按价值规律办事，对不合理的运价要作适当调整”，“运价采取优质优价，价格可以根据季节不同在一定的范围内浮动”。《公交报告》所提出的这一系列基于改革开放思想的可贵结晶获得了国务院的完全支持，《59号文》一开始就指出：“国务院原则同意城市建设环境保护部《关于改革城市公共交通工作的报告》，现转发给你们，请结合本地情况贯彻执行”。文件进一步要求“各地要结合城市经济体制改革，贯彻多家经营、统一管理的方针，从人力、物力、财力上给予必要的支持，搞好搞活城市客运交通”。 应该看到：两份文件以党的改革开放思想为指导，给新时期、新形势下的城市公交以更加明确的定位，这就是：“公共交通是服务性的生产部门，要实行独立核算，自负盈亏。要按价值规律，对不合理的运价要作适当调整”。如果说，过去的公交定位是借鉴前苏联的观念，是按照计划经济体制的原则制定的，片面地强调了它的服务性、公益性，将企业赖以生存、发展的全部经济问题基本上都甩给了国家；那么，上述定位则是按照经济体制改革的新思想确定的，虽然也明确其服务性，但必须以“实行独立核算，自负盈亏”为基础，必须搞好经营。企业的经济实力越强，才可能更好地实现其公益性，同时也才可能不向国家伸手，尽可能依靠自身力量解决企业的发展及其经济问题。这对于仍然还处在发展中国家的我国而言无疑是十分有利的。 从历史角度来评价，处于当时那种困难条件下的中国城市公交确实得助于这两份文件的出台，它不仅使城市公交闯过了“低谷”、逐步走出了令人有些后怕的困境，而且也为它沿着正确道路向更远的目标健康发展开辟了一条新路。勿用讳言，城市公交之所以能走到今天，能取得今天这样令人喜悦的改革成绩，可以说，完全归功于这两份文件，归功于它为公交在新时期的发展确定了正确的指导思想和原则，特别是明确了城市公交的双重属性———“公益性”与“经营性”的辨证统一关系。 四、公交改革创新发展新时期 从1991年至今，走出了困境的城市公交，在全面建立社会主义市场经济体系、不断深化经济体制改革的大背景下，逐步进入了以保护环境、坚持可持续发展为目标的优先发展城市绿色公交客运交通的新时期。 4.1、这个时期经历了从“八五”、“九五”走向正在执行中的“十五”计划，是我国经济发展最快、包括公交车在内的城市基础设施建设投资最多、人民生活提高最快的时期。从跨入二十一世纪开始，中国进入了小康社会。由于家庭收入的增加、经济生活水平的明显提高，城市居民对交通方式的选择开始多样化。这可能是这个时期最突出的特点之一。人们出行再也不是像过去一样只有公交一种选择，同时还可以选择出租车、小汽车、摩托车、自行车等多种方式，城市公交也因此面临新的挑战，其票价、特别是服务质量如果不占明显优势，乘客就会弃你而去，乘坐其他交通工具，其中以小汽车为代表的私人交通工具的影响最大。据调查，在服务质量中，乘客最重视的是准点，准点开车、准点到达，能保证乘客准时上下班、准时出席各种约会，那么即使票价贵一点，乘客也甘愿“花钱买时间”。武汉中外合资通恒公汽公司开设的“8”字头各条线路就是这样受到乘客欢迎的公共交通。尽管它乘一次车的票价比国营的武汉公汽总公司、电车公司的贵一倍（2：1），然而公汽总公司公交车的平均满载率仅33%左右，而“8”字头车则在60%左右，也高出约一倍。公汽总公司无论是普线还是专线、尤其是专线车长年累月，“慢”性病已成为顽疾，有些线路已经“慢”到令人吃惊害怕的地步，许多老乘客被迫只有改乘其它线路或改用其它交通方式。这一事实，充分说明城市公交必须将“公益性”与“经营性”有机地结合起来才可能给乘客提供受欢迎的高质量公交产品。通恒公司就是这样，同样在武汉市，就凭着严格科学的经营管理创造出以“准点”为名牌兼有多种服务的一流公交产品，受到乘客的赞誉，最好地体现了城市公交的“公益性”；与此同时，该公司从创建以来年年超额完成利润指标，取得了较佳的经济效益，经济实力也因此不断增强。他们还不断增加投资，更新车辆，增开新的线路（从801线增加到809线），这也充分显示它的“经营性”也做得最好。通恒公司的实践告诉我们：城市公交的“经营性”与“公益性”即使在社会主义市场经济建立的今天也不是相互矛盾的，而是有机统一的。搞好经营，按照价值规律取得合理的经济效益，不但不会损害为群众提供优质的公交服务，向社会奉献高质量的公交产品，而且还会使产品的质量更高，服务更好，更完整地体现其“公益性”。 4.2、这个时期对世界和人类影响最大的一件事是对日益恶化的生态环境问题的认识。1992年联合国世界环发会议给世界敲响了环境危机的警钟，会议所通过的《里约发展与环境宣言》、尤其是著名的《21世纪议程》成了指导世界各国发展的准则。环境问题因此被提到了人类存亡的重要地位。交通作为对人类环境、特别是对大气环境造成严重污染的重要污染源也引起了世界各国的关注。城市公共交通也因此被首选为符合“可持续发展”原则的主要客运交通方式，“优先发展城市公交”在二十一世纪九十年代中后期就越来越成为人类共同的认识。作为常任理事国之一———中国更把它作为交通发展的国策之一。这对我国城市公交产业不仅是一种光荣，而且更是一种机遇与挑战。怎样把城市公共交通建设成为世界一流的现代化先进水平的交通这无疑是公交战线全体人员的一种神圣职责和美好理想。 近几年来，尤其是跨入21世纪以来，随着人们对环境问题和可持续发展原则认识的不断深化，在“优先发展城市公共交通”的基础上又引伸出一些新的概念，如“人本交通”、“绿色交通”、“优先发展城市绿色公共客运交通”等，这些实际上都是强调“以人为本”、强调“保护环境”、强调交通“与环境、与资源、与社会、与未来的协和”，从而赋予“优先发展城市公共交通”以更丰富的内涵。在此背景下，城市公交的双重属性是否变了呢？事实表明，它不仅没有变，而且在新形势下更突出了，对它的要求更高了，更加要有机统一、密不可分。城市公交要实现“以人为本”、要实现“与环境”等方面的协和，要成为最富有“人性化”的、可持续发展的交通，不仅要为乘客提供更高质量的公交产品，使服务更能满足乘客的出行需求并有益于环境的改善，而且还应有保证这种产品正常有序生产的高水平经营管理体制与机制，否则，高质量的公交服务就可能象无本之木一样落空，公交产品很可能是不合格的次品。 事实上，我国一直是将城市公交列为城市重要基础设施来考虑的，其投资每年都列入城市建设计划，尽管“二五”以后、尤其是“文革”期间比重大幅下降，有些城市甚至几乎为零，但“八五”以后到现在，各个城市都大幅增加了城市公交基础设施（车辆、场站、保修设备等）建设投资，如果算上地铁、轻轨的建设投资则更以几十、几百亿计。我国城市公交之所以能达到今天世界上最大的规模和一定的现代化水平完全是国家支持的结果。这一投资政策国家是不会变的，这也是城市公交的“公益性”和国家对此给予政策支持的结果。 然而，对企业亏损国家逐步减少补贴，要求企业通过经济体制改革予以解决，这是符合“59号文”和建设部汪光焘部长2002年1月7日在全国建设工作会议上的讲话精神的。公交企业应该据此尽快“转换经营机制，增强自我积累、自我发展的能力”。加强公交的“经营性”，正是为了更好地发挥其“公益性”。中国作为一个经济还不很富裕的发展中国家，与欧美等经济发达国家不是一个重量级，他们有足够的经济实力可以补贴许多社会公益事业。有些国家甚至是福利型的，如教育、医疗等许多方面都是免费的。有些国家为了吸引公民大量使用公交、放弃小汽车甚至采取每周1～2天免费乘车的措施。我国要达到这一水平，应该说还有一个相当过程。 4.3、在这个时期，公交企业的改革取得丰硕成果的事实证明：一方面，城市公交的“经营性”与“公益性”可以有机地统一成一个整体；城市公交可以在生产高质量公交产品的同时又取得符合价值规律的较好经济效益；城市公交面向市场，转换经营机制，引资合作，强化科学管理，不断深化改革，是可以搞好搞活、不断发展壮大的。另一方面，虽然环境条件都发生了巨大变化，城市公交的基本性质和特点并没有发生根本性的变化，既不能在强调“经营性”时否认其“公益性”的属性，也不能由于强调其“公益性”而否认其“经营性”的存在。城市公交的健康发展，离不开政府部门贯彻“公交优先”的指导方针、给予政策保障和资金投入，只有这样公交企业才能在城市客运中占据主导地位，在疏通城市“血脉”过程中发挥关键作用。 近几年深圳市、上海公交行业、北京公交总公司、天津公交集团、成都公交总公司、苏州公交、青岛公交集团、徐州公交都先后进行了体制改革，都取得了较大突破。如北京公交总公司经资产重组成立了巴士股份有限公司并于2000年正式成为上市公司；改革后，其发展规模、发展速度和两个效益等方面都创出了历史最好水平。青岛公交集团经过改革不仅创造了一种新的“青岛模式”，而且创造了全国公交的多个第一。 经过改革，公交行业打破计划经济条件下形成的僵化机制、初步建立了适度竞争的客运市场、很多公交企业实现了资产重组，国有资产存量越盘越大，实力越来越强，经营和服务水平都迈上了新台阶，为促进城市经济发展和人民生活改善做出了重要的贡献。 五、结论 改革的成功经验证明，城市公交企业在各级政府的支持下，锐意改革、大胆探索，改革传统管理模式，是能够把“经营性”与“公益性”紧密结合起来，既取得较好的社会效益又创造出较好经济效益的。城市公交要“活”起来，就必须改变片面强调“公益性”、不讲“经营性”、只讲“坚持社会效益第一、坚持服务第一”，不讲经济效益的传统观念。有国家的政策指导与扶持，有公交企业创造两个效益的积极性，公交事业发展的前景必将更加光明。查阅：已获批28个城市的轨道交通线路规划详解图（更新中）查阅：2012年全国各省市城市轨道交通项目概览（更新中）查阅：城市轨道交通中标企业

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